羅勝軒：美國控訴中國大陸對外國銀行電子支付服務貿易設限案（DS413）WTO爭端解決小組報告簡析

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羅勝軒*
東吳大學法學院法律學系研究所國際法組碩士
經濟部經貿談判代表辦公室約聘助理秘書

一、     本案當事方：

原告方－美國

被告方－中國大陸

二、     本案背景簡介：

中國大陸主管電子支付服務（electronic payment service，以下簡稱EPS）的「中國人民銀行」，自2001年起採行多項限制措施，僅允許由中國銀聯（China UnionPay，CUP）於中國大陸境內，提供人民幣之電子付款與結算交易等服務，禁止外國金融業者（如總部在美國之VISA及MasterCard）辦理人民幣之EPS交易。此外，並要求所有外商銀行支付卡（payment card，包含信用卡、提款卡及預付卡等）之處理設備，皆須與CUP系統相容，並載有「銀聯」標識（logo）。

2010年9月，美國貿易代表署（USTR）就前揭中國大陸對外國銀行EPS設限措施向中方提出磋商（consultation）請求，並在雙方磋商未果後，於去（2011）年2月11日宣布就該案正式向WTO爭端解決機構（DSB）提起設立專家審議小組（panel）的請求。專家審議小組於去年7月正式成立，並於本（2012）年7月16日發布小組報告（panel report），分送各個WTO會員。

三、     系爭措施：

經檢視，小組認為「中國人民銀行」所採取的相關限制措施，並未完全禁止外國電子支付卡之服務提供者（非CUP成員）進入中國市場，惟：

（一）         中國人民銀行要求於中國大陸境內所有外商銀行所發行的支付卡（payment card）上，皆須載有「中國銀聯（CUP）」之標識（logo），並符合特定一致的規格以及技術標準；

（二）         中國人民銀行要求於中國大陸境內所有外商銀行支付卡之處理設備（如提款機及收銀機等），皆必須加入成為「中國銀聯（CUP）」的一員，並與其系統相容。

（三）         中國人民銀行僅允許由CUP提供該國境內（包括港、澳）有關人民幣電子支付卡之相關付款與交易服務，限制外國金融業者（如MasterCard及VISA等），提供相關服務。

四、     小組裁決要點：

（一）         小組首先就電子支付「服務（services）」之定義與承諾範圍進行認定，並認為依中國大陸入會承諾服務業承諾表之Sector 7.B（d）內容可知，該國承諾開放之金融服務業項下有關電子支付服務之定義與範圍，應包括：「所有支付及現金移轉服務，包括信用卡、提款卡、旅行支票及銀行匯票等」。

（二）         關於美國依據GATS第16條指控中國大陸違反開放市場進入（market access）承諾義務的主張：

中國大陸採取的相關限制措施並未全面禁止外國電子支付卡之服務提供者（非CUP成員）進入中國市場，惟中方僅允許由CUP於該國境內（包括港、澳），提供人民幣之電子付款與結算交易等相關服務，限制外國金融業者提供前揭交易服務之措施，實際上已造成CUP壟斷中國大陸境內以人民幣交易之EPS，已違反WTO服務貿易總協定（GATS）第16條第2項a款[2]，關於禁止限制服務提供者數量之規定。

（三）         關於美國依據GATS第17條指控中國大陸違反國民待遇（national treatment）承諾義務的主張：

中國大陸要求於該國境內所有外商銀行所發行的EPS支付卡，皆須載有「CUP」標識，且該等支付卡之相關處理設備（如提款機及收銀機等），皆須加入成為「CUP」的一員，並與其系統相容，符合特定一致的規格與技術標準等措施，已造成CUP與其他外國EPS提供者間產生歧視性差別待遇，違反該國入會承諾以及GATS第17條第1項[3]，關於確保外國同類服務提供者享有國民待遇之規定。

五、     結論及評析

小組認定系爭限制措施確已損及美國有關EPS交易的經貿利益，違反中國大陸入會承諾及GATS有關市場進入（禁止數量限制）及國民待遇等規定，裁定要求中國大陸儘速針對系爭措施進行改善，以符合該國於WTO下所應履行之國際義務。

據外電報導，美國貿易代表署（USTR）總談判代表Ron Kirk大使指出，本裁定將能夠讓美國及中國大陸之電子支付服務提供者，有一個公平的競爭環境（a level playing field），預期可為美國帶來重大利益並創造許多就業機會；USTR總法律顧問Timothy Reif則表示，雖然專家小組於本裁定中並未支持美方所有主張，惟裁定認為中方限制措施違反GATS有關數量限制及國民待遇之相關規定，已足夠促使中方就EPS市場進行改革，為進一步市場開放提供法律基礎[4]。

按WTO爭端解決規則及程序瞭解書（DSU）規定[5]，在小組報告分送給各會員之後，DSB要在60日內通過報告，在此期間美方及中方均可針對案中之法律解釋及適用爭議提出上訴。惟就實務上而言，上訴機構極少完全推翻專家小組報告之裁定，因此，前揭裁定內容應會對中國大陸EPS市場進一步的開放與自由化造成不小壓力。綜上，本案專家小組之認定與爭端雙方未來的實踐，對現階段積極深化與開展兩岸經貿往來關係，以及大力推動服務業自由化之我國而言，實為值得持續關注的重要發展。