張愷致：烏克蘭危機與克里米亞獨立公投之國際法評析

張愷致*

1. 事件摘要

烏克蘭及克里米亞危機源起於烏國總統亞努科維奇拒絕歐盟協議，在2014年2月18日，逾2萬名親歐示威者在首都基輔集會，要求總統亞努科維奇下台，並在獨立廣場與鎮暴警察發生衝突。由於示威遊行場面擴大並產生肢體衝突，2月20日警方對示威民眾開火，警方與示威者皆有死傷狀況發生；2月22日，烏國國會罷黜亞努科維奇，國會議長芮巴克請辭，次日，圖奇諾夫獲選擔任臨時總統，俄羅斯拒絕承認新臨時政府，並認為亞努科維奇仍是烏克蘭之合法總統。烏克蘭國會並要求國際刑事法院起訴亞努科維奇，為「大規模謀殺（mass murder）」基輔示威者的行為負起責任。隨後俄羅斯總統普亭下令俄國駐俄烏邊境軍隊保持警戒，並在克里米亞境內之俄軍軍事基地內調動部屬，亞努科維奇亦要求俄羅斯介入協助弭平國內「政變」。2月26日，在克里米亞首府辛費羅波，親俄施威者與支持臨時政府的群眾發生衝突；此一期間，親俄群眾攻佔克里米亞首府政府機關，重新選出親俄克里米亞總理，隨後並決定擴大自治共和國權力並舉行公投，意欲使克里米亞自治共和國從烏克蘭獨立並加入俄羅斯。此期間烏國臨時總統尋求歐盟及美國之援助，美國總統歐巴馬並邀請烏國臨時總統赴美訪問，歐美等國亦警告俄羅斯不應介入烏國事務否則將對其實施制裁。3月15日聯合國安理會針對拒絕承認克里米亞獨立乙案進行表決，在中國棄權狀況下，15個理事國中13個理事國贊成拒絕克里米亞獨立，然此案因俄羅斯行使否決權而未獲通過。3月16日克里米亞公投結果，逾九成民眾贊成克里米亞加入俄羅斯（投票率未知，但應有超過門檻）。3月17日俄羅斯總統普亭宣布承認克里米亞為主權獨立國家。聯合國大會在3月27日，通過大會決議呼籲各國拒絕承認克里米亞狀態。

 

2. 爭議點

烏克蘭危機的爭議點主要可分為三者：一、烏克蘭罷黜前總統是否合法？新臨時政府是否合法？二、倘若俄羅斯派軍隊進入烏克蘭是否違反國際法？三、克里米亞舉行獨立公投是否違反國際法？俄羅斯承認克里米亞獨立是否違反國際法？若克里米亞獨立後加入俄羅斯，俄羅斯是否違反國際法？

 

(1)           烏克蘭政權轉移合法性?

 

烏克蘭罷黜總統亞努科維奇並重新選選出臨時總統之合法性，其牽涉到烏國憲法的解釋問題，由於本人非烏克蘭憲法專家，在此不做過多評論；然而，亞努科維奇是否仍是烏克蘭總統，新選出之臨時總統是否合法，對於歐美國家和俄羅斯的反應在國際法上之合法性卻有著絕對的影響性。

 

首先，從最近的阿拉伯之春、利比亞、敘利亞到今天的烏克蘭案件，我們可以發現這些國家區域中發生的政權變更，幾乎都是循著「群眾抗議」→「警民衝突（武裝鎮壓）」→以「對抗暴政」名義推翻既有政權→「外國勢力介入（支持）」→「反對派籌組新政權」這樣模式而發生的。然而，所謂「對抗暴政」的「起義」與「政變」卻也只有一線之隔。針對各地境內因群眾抗議而衍伸的鎮壓事件，其實並不必然會構成違反國際人道法的狀況，畢竟既有政權維護其統治的有效性，是所有政府面對抗爭事件必然會採取的措施（當然應變措施會因面對抗爭嚴重性而有所不同）。

 

以烏克蘭狀況為例，在鎮暴警察遭遇民眾以汽油彈等物攻擊而造成15名警員死亡的狀況下，我並不認為警員反擊所造成死傷足以構成國際法下的「危害人類罪(crime against humanity)」。根據羅馬規約(Rome Statute)第七條第一項(a)款，「危害人類罪」包含廣泛或有系統地針對任何平民人口進行的攻擊中，明知且以攻擊實施謀殺行為。但烏克蘭事件中，縱使警方確實對群眾開槍使用武力，但主客觀條件應均尚不至構成廣泛或有系統系的對平民人口進行攻擊或實施謀殺；因此，若群眾推翻亞努科維奇政權的理由是以「對抗暴政」為基礎，我並不認為此一說理並不充足亦不正當。一國的政權轉移的有效性和正當性應按其憲政秩序之規範加以觀察。因此亞努科維奇究竟是否仍為烏國總統，應檢視烏國國會是否有權罷免總統，以及其是否有權選任臨時總統。

 

雖然在認定誰是合法的烏國總統問題上偏屬於烏克蘭的內國憲政問題，但這樣的結果卻會牽涉到後續外國力量介入在國際法上的合法性問題，其中包括歐盟及美國承認新政權是否構成干預內政或過急承認，以及俄羅斯是否能以受亞努科維奇請求而以符合國際法的狀況下對烏克蘭使用武力？

 

(2)           俄羅斯派軍隊進入烏克蘭是否違反國際法?

 

俄羅斯在烏克蘭境內的部隊調動基本上應分為兩部分理解，首先是俄羅斯駐紮在克里米亞半島的黑海艦隊部隊，以及另外派入烏克蘭和克里米亞的部隊（此部分未證實俄方確有派軍）。由於俄羅斯和烏克蘭就俄國使用位於克里米亞半島的黑海艦隊基地訂有條約，條約內對俄國在黑海基地內許可的駐軍數量及調動均有規定，因此俄軍符合條約內容下在黑海艦隊基地內駐有軍隊並不侵害烏克蘭主權，亦不構成國際法之違反，其次在符合烏俄條約規定下，俄國調動黑海艦隊基地內駐軍，亦不會有違反國際法之問題。

 

至於俄方能否派軍進入克里米亞或烏克蘭協助穩定局勢，則牽涉到俄國派軍行為是否侵害烏克蘭主權之完整性，以及是否會違反聯合國憲章禁止使用武力之規定。聯合國憲章第二條第四項規定：「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。」[註一]簡言之，即是不允許國家藉威脅或使用武力而侵害他國主權、領土和政治之獨立性。因此若俄羅斯逕自派軍進入烏克蘭「維和」而鞏固親俄勢力政權，確實可能侵害烏克蘭主權及政治完整獨立性。但亞努科維奇在其流亡後曾向莫斯科當局表示希望俄國協助平定國內政變，由於倘外國武力是在被「邀請介入(invitation of interference)」前提下進行干涉的，因此種武力使用並不違反被介入國的意願（此意願可由總統代表主權），因此邀請介入即成為「禁止使用武力原則」之例外。在國際法院所審理的尼加拉瓜案中，美國亦曾主張其介入尼加拉瓜內戰係出於尼國前總統之邀請，雖美國此一主張最後因與事實矛盾而未被接受，但國際法院並未排斥「邀請」可作為禁止使用武力之例外。因此若亞努科維奇仍具有烏克蘭總統身分（亦即拒絕承認臨時政府的正當性）而具有代表烏克蘭主權資格，其以國家元首身分邀請俄國對烏國使用武力，俄國應烏國總統邀請派遣武裝部隊進入烏克蘭之行為即可能不構成國際法之違反。

 

誠如前述，關於烏克蘭政權的正當及合法性應循烏克蘭憲政體制解決，縱然國際社會可對烏國國內狀況加以評論或關切，但針對歐盟與美國對於臨時政府的承認，此亦有違反國際法的可能。首先，外國干涉內政而違反一國主權並不侷限於武力使用，對於政治、經濟力量之運用也可能構成干涉內政，倘若在一國國內局勢不穩、新舊政權變化及政府適法性尚未確定之際，第三國在舊政府未停止抵抗前或新政府確立其有效統治狀況下即給予新政府承認，亦可能會構成國際法上過急承認（premature recognition）狀況而侵害他國國家主權。觀察西方國家在北非阿拉伯之春對反抗軍的援助和承認，我們可以發現這些承認和援助常常都是在政局不穩之際以「人道協助」名義開始進行，但內容除了生活物資之外，另可能包含了小型武器等軍事裝備，甚至出動本身軍事力量實施空襲而削弱或打擊舊政權軍隊的戰力，而促成新政權勢力的擴張，在一長一消之間，舊政權往往難以招架新政權的力量而走上流亡之路，此難謂沒有干涉他國內政或侵害主權情況發生。本文雖不否認人道協助對人權保護之重要性，但在欠缺適當機制抑制外國勢力介入的情況下，該動亂國之主權卻飽受外國之影響，其主權獨立性和完整性亦令人堪憂；本案中烏國總統下野一事本屬非外國所得干涉之事，歐美等國藉人權保護而要求亞努科維奇下台並支持親歐美的臨時政府，相當程度亦干涉了烏國之內政，在亞努柯維奇未完全失事前予以新政府承認，亦可能有過急承認之嫌。

 

(3)           克里米亞舉行獨立公投是否違反國際法？倘克里米亞獨立後加入俄羅斯，俄羅斯是否違反國際法？

 

公投獨立合法性問題同樣分為國內法及國際法兩個層次做探討。國內法部分，主要牽涉到能否對主權議題公投？獨立公投若通過，是否須獲得烏克蘭許可其獨立方為有效？這些問題依然必須從烏國內國公投法和憲法部分解決，並非傳統國際法可解決之部分。在國家實踐上，加拿大最高法院曾對魁北克欲脫離加拿大獨立一事做出判決，加國最高法院表示國際法在基於尊重領土主權完整性的情況下，除了民族自決之狀況外，分離獨立運動應循內國規範及程序進行[註二]。

 

倘我們依加拿大最高法院所提供的論點分析克里米亞獨立的合法性，首先依舊必須回歸烏克蘭憲法上之解釋，此部分就不繼續深入討論。至於國際法下民族自決部份，民族自決體現於聯合國憲章第一條第二項以及公民暨政治權利公約和經濟社會文化公約之中，其基本上是處理二次世界大戰後前殖民地和非自治領土（non-self-governing territory）問題上，應尊重當地民眾意願而允許其脫離殖民而獨立建國，國際法院在西南非案諮詢意見、西沙哈拉案諮詢意見、東帝汶案以及巴勒斯坦圍牆案諮詢意見中均曾提及民族自決之概念。在東帝汶案中，法院更表示「人民自決權力是屬於普世價值之一（the right of peoples to self-determination is today a right erga omnes）」。

 

細部而論，民族自決又可分為「外部自決（external determination）」和「內部自決（internal self-determination）」二種，前者是指殖民地、非自治領土等「受外在政權力量統治」領土上之人民尋求獨立自主，後者則是指一國內之特定民族或人民欲脫離既有國家而獨立成立新國家。雖然民族自決是國際法通認之原則，但基於對國家主權之尊重，民族自決在適用上仍有所限制。在外部自決情況下，基本上尋求自決者必須具有殖民地人民或非自治領土人民之資格，縱使克里米亞屬「自治共和國」其獨立性較一般行省為高，但基本上其仍屬烏克蘭之一部，和國際法院東帝汶案[註三]中東帝汶顯為前殖民地的資格相比，克里米亞很難主張其為殖民地或非自治領土，而主張適用外部自決。在內部自決上，除非該內部自決群體在該國內因種族、信仰等問題遭受歧視或迫害，否則欲脫離者仍應尋內國憲政規範決議分離，其中俄羅斯所援引的科索沃獨立案即是一例。本案中，雖然克里米亞地區以俄裔族群為主，但在目前國家人民本非以單一或同一族群為基礎的情況下，族群上的區別性並不足以支持內部自決的主張，縱然在科索沃事件中歐美支持科索沃脫離前南斯拉夫並給予外交承認，開啟了此類內部自決狀況的發生，但相對的，克里米亞境內似乎沒有出現可和科索沃種族滅絕可比擬的狀況，亦無明確證據證明俄裔或克里米亞地區人民受烏克蘭政府歧視或壓迫，克里米亞援引內部民族自決的可能性並不高。此外，從俄羅斯先前介入喬治亞事件以及俄羅斯於安理會體案動用否決權反對科索沃獨立觀察（除俄羅斯行使否決權外，安理會中贊成科索沃獨立者佔壓倒性票數），俄羅斯在實踐上不全然支持內部自覺的分離獨立運動；至於歐美等國，雖然其支持科索沃獨立，但卻在克里米亞尋求自決時加以反對，另外在喬治亞出現尋求自決狀況卻受俄羅斯鎮壓時，歐美也未給予積極的支持，也顯示了歐美等國實踐上的不一致。

 

需注意的是，許多論述往往引述國際法院對於科索沃宣布獨立案諮詢意見，主張既國際法院認定「科索沃宣布獨立」不違反於國際法，是而克里米亞之獨立亦不違反國際法；但實際上，國際法院在科索沃諮詢意見中，闡述的是科索沃「宣布獨立」並不違反國際法，而不是「獨立」一事不違反國際法，在法理有所差異，適用此一諮詢案論述時需特別注意。最後，聯合國大會在3月27日，以100票贊成11票反對58票棄權通過大會決議，呼籲（calls upon）各國拒絕承認當前對克里米亞狀態的任何改變[註四]，亦讓筆者想到了當初國家聯盟（League of Nations）在日本入侵中國並扶持滿州國時，所通過的Lytton Report，認為日本的侵犯違反中國主權並要求各國拒絕給予滿州國外交承認，而確立了國際法上「不承認原則（principle of non-recognition）」的概念，對於克里米亞分離運動事件最後處理上是否也會延續此一不承認原則概念，仍待後續觀察。本文僅就此次此次烏克蘭動亂涉及之國際法爭議討論如上，提供大家參考。

 

 

[註一] U.N. Charter article 2(4): “All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations.”

[註二] Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217.

 

[註三] 東帝汶早先原屬印尼，後維葡萄牙所殖民，葡萄牙結束殖民後，印尼政府派占領東帝汶地區，東帝汶地區人民則欲依民族自決尋求獨立建國。在東帝汶案中，因印尼和澳大利亞協議劃分東帝汶地區與澳大利亞周遭海域大陸礁層資源分配協定，因此在前殖民者葡萄牙代為提起訴訟，爭執澳大利亞與印尼間協議之有效性情況下，國際法院亦對東帝汶地區之法律狀態加以闡述，是而提及民族自決問題。

 

[註四] General Assembly adopts Resolution calling upon States not to Recognize Changes in status of Crimea Region, http://www.un.org/News/Press/docs//2014/ga11493.doc.htm (last visited April 3, 2014).